Tradicionalmente, el estudio de los sistemas de abastecimiento de agua ha estado enfocado bajo el punto de vista de la Ingeniería, precisamente la orientación que adopta este libro. Otras disciplinas del conocimiento, tales como la Economía, la Sociología o la Historia no han un gran tenido interés por los sistemas de abastecimiento de agua (y otros servicios públicos) hasta épocas muy recientes. Por esta razón aprovecharemos el capítulo inicial para tomar distancia sobre el problema del abastecimiento de agua y tratar de algunas cuestiones que configuran el estado actual de la cuestión y en las que no se incide en el resto de capítulos.
Tampoco podemos olvidar que precisamente las aplicaciones de Ingeniería están, en este caso, supeditadas a unos fines y necesidades de naturaleza compleja, en la que participan elementos sociales, económicos y normativos.
El sesgo hacia la Ingeniería ha ido cambiando sin duda con el tiempo y lo seguirá haciendo en los próximos tiempos hacia enfoques multidisciplinares, debido fundamentalmente al protagonismo creciente de los instrumentos económicos en la gestión y de una mayor demanda de regulación y normativa referente a diferentes aspectos de este servicio fundamental.
No podemos decir en absoluto que se hayan agotado las posibilidades de la Ingeniería en las actuaciones sobre los abastecimientos de agua, puesto que la técnica posibilita depurar aguas de baja calidad por métodos físicos, químicos y biológicos hasta extremos cercanos a los que proporciona la destilación, incluso podemos aprovechar el agua salobre o marina, eliminando su contenido salino hasta límites permisibles para su consumo humano o para riego, pero la tecnología no va a proporcionar más agua de la que tenemos disponible, al menos en cantidades razonables como puede requerir cualquiera de los posibles usos consuntivos. Por ello cada vez adquieren un mayor protagonismo los mecanismos de gestión del recurso, puesto que está limitado de forma natural por su
disponibilidad.
El agua para consumo doméstico presenta características diferenciadas sobre otros usos, como el agrícola, industrial, ornamental, ecológico. En primer lugar se trata del uso prioritario del agua disponible, esto es, el primer uso que se garantiza en caso de competencia con otros: parece lógico que la supervivencia sea prioritaria a cualquier otro fin.
A pesar del aspecto obvio del enunciado anterior, con el que seguramente todos coincidimos, en ocasiones el uso para consumo humano parece no contar con el protagonismo que merece, debido a que cuantitativamente representa una porción relativamente pequeña (entre un 12% y un 14% según distintas fuentes) frente a los usos consuntivos (80% en agricultura y un 6%-8% en usos industriales).
Por esta razón, cuando se trata el problema del agua en términos de recursos globales disponibles, el abastecimiento de agua para uso doméstico solamente merece pequeñas reseñas; véase a este respecto las escasas referencias contenidas en el Libro Blanco del Agua (Ministerio de Medio Ambiente, 2001).
El agua para consumo humano no es comparable con, por ejemplo, el agua utilizada para el regadío. Los requisitos de calidad requeridos para el agua para consumo humano son los más exigentes y por ello requiere la aplicación de procedimientos de potabilización que imputan costes nada despreciables. Por otra parte, el agua para el consumo humano se sirve a través de las conducciones de distribución a presión, lo que implica la necesidad de aportes energéticos para bombearla. Se trata por tanto de un producto de valor añadido cuyo tratamiento previo antes de llegar al consumidor es un proceso industrial en toda regla.
A tenor de lo expuesto cabe la tentación de considerar el agua potable como un producto de consumo más, y de algún modo lo es, pero sigue siendo un recurso renovable pero limitado, y las reglas que configuran su gestión deben tener muy presente esta circunstancia.
El agua consumida para usos agrícolas o industriales puede considerarse como un recurso productivo, mientras que el agua para uso doméstico implica únicamente la satisfacción de una necesidad vital, improductiva, si deseamos calificarla de este modo, al menos de forma directa.
Sin embargo, y aquí nos encontramos con una curiosa paradoja, a pesar de que el agua potable tiene una importancia limitada en términos volumétricos dentro de los usos consuntivos, representa la partida más importante en términos económicos. En las Cuentas Satélite del Agua 1996-99 (Instituto Nacional de Estadística) encontramos que el volumen de agua dedicado en España a los usos agrícola, industrial y servicios fue en 1999 de 21.498,7 hm3 (90,1 % del total) y el correspondiente a consumo de los hogares fue de 2.354,4 hm3 (9,1 % del total). Sin embargo, en el mismo informe, encontramos que, en términos monetarios, los consumos agrícola, industrial y servicios representaron 203.866 millones de pesetas (46 % del total) mientras que el consumo en los hogares fue de 239.196 millones de pesetas (54 % del total).
Estas cifras ponen de manifiesto que, más allá del valor añadido que inducen los procesos de potabilización y presurización, el agua potable está siendo tratada económicamente como un bien de consumo en toda regla, lo que no es inadecuado, como intentaremos demostrar a lo largo del capítulo, pero también es cierto que compite en desventaja frente al tratamiento económico de favor que reciben otros usos consuntivos y no consuntivos.
El gasto en agua potable representa en España, según provincias, entre un 0,4% y un 1,5% del presupuesto familiar medio, por lo que no podemos decir que resulte un servicio caro, al menos en relación a otro tipo de servicios y utilidades públicas como la energía eléctrica, el gas o las comunicaciones telefónicas. Sin embargo, el punto de vista del consumidor sobre el agua potable suele ser una tanto contradictorio en el sentido de que sintiéndose propietario del recurso (la Ley de Aguas consagra el agua como un bien de titularidad pública) debe de pagar por disponer de él. La respuesta a esta contradicción está en el pago del servicio, que cubre no el coste del agua, puesto que no lo tiene, sino el coste del proceso de potabilización, aporte de energía y distribución a través de un complejo sistema de tuberías. Aunque efectivamente estamos pagando por el volumen consumido, no estamos pagando el agua, sino la intensidad en el uso del servicio relacionada con dicho volumen.
Nuestro país no se caracteriza por seguir unas pautas uniformes en cuanto al precio del servicio de abastecimiento y nos encontramos situaciones muy alejadas entre si, como el elevado precio que están pagando los usuarios de Gran Canaria por un agua procedente de una planta desaladora frente a un servicio totalmente gratuito en determinadas poblaciones pequeñas. También es cierto que cada vez son menos las poblaciones en las que no se cobra el servicio del agua y aunque lentamente, parece existir una tendencia a repercutir los costes reales sobre los usuarios.
Otra de las características en el abastecimiento contemporáneo, al menos en España, aunque no en los países del norte de Europa, ha sido la migración desde un uso predominante de recursos subterráneos hacia un mayor uso de recursos superficiales.
Tradicionalmente, la perforación de pozos y galerías, con el consiguiente aprovechamiento del agua subterránea ha sido la vía más rápida y sencilla para disponer del recurso in situ. En tiempos pasados, la presión demográfica y la densidad de población eran menores que hoy en día, y por ello no resultaba preocupante la explotación del agua subterránea, de cuyas limitaciones, por otra parte, se tenía un conocimiento limitado.
Las razones para el cambio son variadas, pero quizás una de las más importantes sea la calidad del agua para consumo, puesto que el agua subterránea es mucho más vulnerable a la contaminación por sustancias filtradas a través del suelo. Cada vez es mayor la cantidad de residuos provenientes de diversas actividades humanas que pueden afectar significativamente a la calidad del agua subterránea, como bien nos ha mostrado la afección en el nivel de nitratos en toda la cuenca mediterránea, provocada por las actividades agrícolas. Por otra parte, el tiempo de residencia del agua subterránea es superior al de las aguas superficiales, lo que aumenta la probabilidad de recibir sustancias contaminantes.
También hay que decir a este respecto que en Europa comienza a aparecer ahora una preocupación creciente sobre las presiones que está sufriendo el agua subterránea. En términos porcentuales, el 75% de las abstracciones de agua en la UE corresponden a las aguas superficiales, y el 25% a las aguas subterráneas, pero para el el uso específico del abastecimiento de agua estos porcentajes se invierten.
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